Program naprawczy szpitala 2026 – co się zmieniło po nowelizacji z września 2025 r. i jak nie wpaść w tryb przymusowy

17 września 2025 r. w życie weszły zupełnie nowe zasady programów naprawczych dla szpitali publicznych. Ustawa z 5 sierpnia 2025 r. (Dz.U. 2025 poz. 1211) zmieniła art. 59 ustawy o działalności leczniczej i dodała trzy nowe przepisy — art. 59a, 59b i 59c — które porządkują tryb sporządzania, opiniowania i nadzoru nad programami naprawczymi. Od tego dnia każdy SPZOZ z roczną stratą netto przekraczającą 1% przychodów oraz każda spółka kapitałowa z większościowym udziałem publicznym znajduje się w jednolitym, sztywnym reżimie.

W praktyce zarządzającej termin „plan naprawczy szpitala powiatowego” to potocyzm. Ustawa mówi o programie naprawczym i ten termin będzie używany w każdym dokumencie urzędowym — w opiniach NFZ, stanowiskach wojewody, uchwałach organu tworzącego i analizach AOTMiT. Jeśli dokument nazywa się inaczej, organ opiniujący zwróci go do poprawy. Program naprawczy to jedno z narzędzi, po które sięga szpital w trudnej sytuacji – szerszy obraz daje przewodnik o finansowaniu szpitala 2026.

Kluczowe wnioski

• Próg uruchomienia obowiązku: strata netto przekraczająca 1% sumy przychodów netto ze sprzedaży produktów, towarów, pozostałych przychodów operacyjnych i przychodów finansowych
• Termin sporządzenia programu: 7 miesięcy od upływu terminu sporządzenia rocznego sprawozdania finansowego
• Maksymalny okres planu: 3 lata
• Ścieżka opiniowania: dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ + wojewoda (14 dni na stanowisko każdy)
• Zatwierdzenie: podmiot tworzący — w samorządach przez uchwałę rady albo zarządzenie organu wykonawczego
• Sprawozdawczość: kwartalne analizy wykonania, sprawozdania roczne i sprawozdanie końcowe
• Nadzór centralny: AOTMiT prowadzi analizy programów na zlecenie ministra zdrowia (art. 59c)

Czym jest program naprawczy w rozumieniu ustawy

Program naprawczy to formalny dokument, który kierownik samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej sporządza w sytuacji, gdy roczne sprawozdanie finansowe wykazało stratę netto powyżej ustawowego progu. Dokument jest jednocześnie diagnozą sytuacji ekonomiczno-finansowej, planem działań optymalizacyjnych i instrumentem nadzoru — bo po jego zatwierdzeniu wchodzi obowiązek kwartalnej kontroli realizacji. Program naprawczy wpisuje się w szerszy system zarządzania ryzykiem prawnym placówki — opisaliśmy go w przewodniku po bezpieczeństwie prawnym szpitala.

Obowiązek sporządzenia programu naprawczego dotyczy nie tylko SPZOZ. Na podstawie art. 88a–88b u.d.l. analogiczne reguły stosuje się do spółek kapitałowych z większościowym udziałem Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub uczelni medycznych. Różnica polega na tym, że w spółce kapitałowej obowiązki kierownika SPZOZ wykonuje zarząd, a obowiązki podmiotu tworzącego — zgromadzenie wspólników albo walne zgromadzenie.

Kogo dotyczy obowiązek

Próg 1% straty netto i siedmiomiesięczny termin obowiązują w każdym z tych przypadków.

Kiedy zaczyna biec siedmiomiesięczny termin

Termin sporządzenia programu naprawczego jest liczony od dnia upływu terminu na sporządzenie sprawozdania finansowego, a nie od dnia jego zatwierdzenia czy podpisania. Sprawozdanie finansowe za rok obrotowy musi być sporządzone do końca trzeciego miesiąca po dniu bilansowym (art. 52 ust. 1 ustawy o rachunkowości). Dla typowego SPZOZ z rokiem kalendarzowym oznacza to:

• 31 grudnia — koniec roku obrotowego
• 31 marca roku następnego — ostateczny termin sporządzenia sprawozdania
• 31 października — ostateczny termin przekazania programu naprawczego do podmiotu tworzącego

Realny czas, jaki ma kierownik SPZOZ na przeprowadzenie wymaganych analiz, opracowanie diagnozy, zaprojektowanie działań i pozyskanie opinii NFZ oraz wojewody — wynosi około 7 miesięcy, ale po odjęciu terminów opiniujących (po 14 dni dla każdego organu) realnie pracujemy nad projektem programu przez około 6 miesięcy.

Co musi zawierać program naprawczy

Art. 59 ust. 6 u.d.l. wymienia obowiązkowe elementy programu naprawczego. Pominięcie któregokolwiek skutkuje odrzuceniem dokumentu na etapie opiniowania. Najczęstszym błędem jest traktowanie listy jako orientacyjnej — nie jest, każdy z wymienionych punktów musi się znaleźć w treści.

Dwa elementy są szczególnie ważne: prognozy przychodowe (bo to one są oceniane przez NFZ) oraz dostosowanie do mapy potrzeb zdrowotnych (bo to ocenia wojewoda). Te dwa punkty decydują o pozytywnej lub negatywnej opinii i powinny być przygotowane ze szczególną starannością.

Ścieżka opiniowania i zatwierdzania — jak naprawdę przepływa dokument

Ścieżka jest opisana w art. 59a u.d.l. i w praktyce wygląda następująco:

1. Kierownik SPZOZ sporządza projekt programu naprawczego w formie elektronicznej, na podstawie wcześniej wykonanych analiz z art. 59 ust. 5
2. Równolegle przekazuje projekt do dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ oraz do wojewody
3. NFZ ocenia realność prognoz przychodowych — czy planowany przychód jest osiągalny w aktualnych warunkach kontraktowania, ryczałtu i nadwykonań
4. Wojewoda ocenia dostosowanie programu do mapy potrzeb zdrowotnych, krajowego planu transformacji i wojewódzkiego planu transformacji
5. Każdy z organów ma 14 dni na zajęcie stanowiska od dnia otrzymania programu
6. Kierownik SPZOZ wprowadza ewentualne korekty wynikające ze stanowisk NFZ i wojewody
7. Niezwłocznie przekazuje skorygowany program wraz ze stanowiskami do podmiotu tworzącego
8. Podmiot tworzący zatwierdza program — w przypadku JST przez uchwałę rady (gdy podmiotem tworzącym jest powiat / województwo) lub zarządzenie organu wykonawczego (np. zarządu powiatu)
9. Po zatwierdzeniu kierownik SPZOZ wdraża program i prowadzi kwartalne analizy wykonania
10. Minister zdrowia może zlecić AOTMiT dodatkową analizę programu i jego realizacji (art. 59c)

Kto co ocenia — podział kompetencji nadzorczych

W praktyce zarządzającej często myli się role NFZ, wojewody, podmiotu tworzącego i AOTMiT. Każdy z tych organów ocenia inny fragment programu naprawczego.

Stanowisko NFZ i wojewody nie jest wiążące — kierownik SPZOZ może z niego nie skorzystać, ale wtedy musi w programie wskazać uzasadnienie. Podmiot tworzący, podejmując decyzję o zatwierdzeniu, bierze pod uwagę te stanowiska — bardzo trudno politycznie zatwierdzić program, który dostał dwie negatywne opinie i nie został skorygowany.

Najczęstsze błędy podczas wdrażania programu naprawczego

Po analizie ścieżki proceduralnej zwykle dyrekcja koncentruje się na samym dokumencie. Tymczasem największe ryzyko nie leży w treści programu, lecz w sposobie jego wdrażania. Poniższy wykaz oparty jest na obserwacji, jakie programy są w praktyce odrzucane albo nie przynoszą zakładanych efektów.

Brak diagnozy poprzedzającej

Art. 59 ust. 5 u.d.l. wymaga, żeby przed sporządzeniem programu naprawczego wykonać szereg analiz: efektywności funkcjonowania i zarządzania, ekonomiczne, jakościowe, operacyjne, zasobów ludzkich oraz działalności poszczególnych jednostek organizacyjnych. To nie jest formalność. Jeśli diagnoza opiera się wyłącznie na wynikach finansowych z systemu księgowego, program będzie nakierowany na cięcia kosztów stałych — co najczęściej pogłębia problem (utrata personelu, zamknięcie oddziałów generujących wartość dodaną). Gdy strata netto zamienia się w spiralę przeterminowanych zobowiązań, sam program naprawczy przestaje wystarczać — placówka wchodzi w reżim sądowej restrukturyzacji zadłużenia, który chroni majątek przed egzekucją i pozwala zawrzeć układ z wierzycielami.

Niezgodność z mapą potrzeb zdrowotnych

To podstawowa pułapka. Mapa potrzeb zdrowotnych i wojewódzkie plany transformacji wskazują, jakie świadczenia w danym regionie są deficytowe, a jakie nadmiarowe. Jeśli SPZOZ w programie planuje rozwój profilu, który w mapie jest oznaczony jako nadmiarowy — wojewoda wyda negatywne stanowisko. Rozwiązanie: przed napisaniem części o restrukturyzacji oferty, zespół przygotowujący program musi przeanalizować mapę i wyciągnąć z niej konkretne kierunki rozwoju.

Nierealistyczne prognozy przychodowe

NFZ ocenia przychody w kontekście aktualnego kontraktu, ryczałtu PSZ, planowanych zmian w taryfach i nadwykonań. Założenie wzrostu kontraktu o dwucyfrowy procent bez wskazania źródła tego wzrostu (np. dodatkowy konkurs, zmiana profilu zgodna z planem transformacji) skutkuje negatywną opinią.

Pominięcie konsultacji z radą społeczną i personelem

Rada społeczna SPZOZ ma kompetencje opiniodawcze, których nie można pominąć. Programy naprawcze przygotowywane bez konsultacji z radą społeczną i z reprezentacją personelu medycznego napotykają zwykle silny opór wewnątrz organizacji. To z kolei skutkuje nieosiąganiem zakładanych KPI w fazie wdrożenia — a w skrajnych przypadkach realizacja oszczędności kolizyjnych z obowiązkami szpitala wobec pacjenta generuje skargi do Rzecznika Praw Pacjenta i ryzyko kary administracyjnej.

Sztywny harmonogram bez kwartalnych aktualizacji

Art. 59b u.d.l. wymaga kwartalnej analizy wykonania programu naprawczego i aktualizacji w razie potrzeby. Programy traktujące harmonogram jako niezmienny po zatwierdzeniu zawodzą najczęściej, bo otoczenie szpitala (kontrakt NFZ, koszty energii, dostępność kadr) zmienia się szybciej niż rok do roku.

KPI bez wartości docelowych i terminów pomiaru

„Poprawa płynności finansowej” nie jest wskaźnikiem. Wskaźnikiem jest „wskaźnik płynności bieżącej na koniec 2026 r. ≥ 1,2″. Programy z hasłowymi celami są trudne do oceny zarówno przez NFZ i wojewodę na etapie opiniowania, jak i przez podmiot tworzący na etapie kwartalnych raportów. Każdy KPI musi mieć: nazwę, źródło danych, wartość początkową, wartość docelową, datę pomiaru.

Wskaźniki, które warto zaplanować w programie

Każdy program naprawczy powinien zawierać zestaw wskaźników rezultatu, którym można zmierzyć powodzenie zmian. Poniżej propozycja zestawu, który dobrze pokrywa wymagania ustawowe i jednocześnie jest realistyczny w polskich warunkach szpitalnictwa powiatowego.

Wskaźnik „udział wynagrodzeń w przychodach” zyskuje na znaczeniu w 2026 r. w kontekście planów Ministerstwa Zdrowia dotyczących ustawowego limitu 60–70% udziału kosztów osobowych w budżecie szpitala — placówki, które już dziś przekraczają ten próg, w praktyce uruchamiają oba reżimy równolegle. Wskaźniki jakościowe z tabeli (satysfakcja pacjenta, powikłania, reoperacje) warto zaprojektować raz, pod oba reżimy — bo te same dane są wymagane przy akredytacji CMJ, jeśli placówka równolegle się do niej przygotowuje.

Checklista — 7 kroków do poprawnie przygotowanego programu

1. Sprawdź próg. Przelicz, czy strata netto przekracza 1% sumy przychodów netto ze sprzedaży produktów, towarów, pozostałych przychodów operacyjnych i finansowych. Jeśli tak — uruchamiasz proces.
2. Wykonaj analizy z art. 59 ust. 5. Efektywność, ekonomia, jakość, działalność lecznicza, zasoby ludzkie, struktura komórek organizacyjnych — to fundament programu, nie dodatek.
3. Zdiagnozuj dostosowanie do mapy potrzeb zdrowotnych i krajowego oraz wojewódzkiego planu transformacji. Wynik tej analizy zdefiniuje kierunki zmian struktury oferty.
4. Sporządź projekt programu zgodnie z art. 59 ust. 6 u.d.l. — wszystkie elementy obowiązkowe, format elektroniczny, KPI z wartościami docelowymi.
5. Przekaż projekt równocześnie do dyrektora OW NFZ i wojewody. Każdy z nich ma 14 dni na stanowisko.
6. Wprowadź korekty wynikające ze stanowisk NFZ i wojewody — albo wskaż w programie uzasadnienie, dlaczego z nich nie korzystasz. Następnie przekaż program z załączonymi stanowiskami do podmiotu tworzącego.
7. Wdrażaj i raportuj. Kwartalne analizy wykonania, sprawozdanie roczne i sprawozdanie końcowe to obowiązek z art. 59b. Brak realizacji obowiązków sprawozdawczych może skutkować skierowaniem do AOTMiT na zlecenie MZ.

Najczęściej zadawane pytania

Czy program naprawczy mogą sporządzać też spółki kapitałowe?

Tak. Art. 88a u.d.l. nakłada obowiązek sporządzenia programu naprawczego również na podmioty lecznicze prowadzone w formie spółki kapitałowej, w której co najmniej 51% udziałów lub akcji należy do Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego albo uczelni medycznej. Stosuje się odpowiednio przepisy art. 59 ust. 5–7 i art. 59a–59c, z tym że obowiązki kierownika SPZOZ wykonuje zarząd spółki, a obowiązki podmiotu tworzącego — zgromadzenie wspólników albo walne zgromadzenie. W praktyce sam program naprawczy bywa pierwszym krokiem do głębszej zmiany formy prawnej — komercjalizacji SPZOZ w spółkę kapitałową, która daje dyrekcji szersze narzędzia controllingu i dostęp do kapitału zwrotnego.

Co grozi za niesporządzenie programu w terminie?

Ustawa o działalności leczniczej nie przewiduje bezpośredniej sankcji finansowej dla kierownika SPZOZ za sam fakt niesporządzenia programu w terminie 7 miesięcy. Konsekwencje są jednak poważne: niepokrycie straty netto przez podmiot tworzący w trybie art. 59 ust. 2 może docelowo prowadzić do likwidacji SPZOZ albo zmiany formy organizacyjno-prawnej. Ponadto minister zdrowia może zlecić AOTMiT analizę sytuacji podmiotu na podstawie art. 59c, co uruchamia zewnętrzny nadzór, którego dyrekcja zwykle chce uniknąć.

Czy można zarządzać szpitalem w trybie naprawczym przed osiągnięciem progu 1%?

Można i jest to rekomendowane. Profilaktyczne wdrożenie analiz z art. 59 ust. 5 — rachunku kosztów, analiz efektywności, analiz jakościowych — pozwala dyrekcji działać na własnych zasadach, bez sztywnego trybu ustawowego, kwartalnych raportów i opinii NFZ oraz wojewody. To moment, gdy korekta wyniku jest możliwa narzędziami wewnętrznymi, bez angażowania nadzoru zewnętrznego.

Jakie są różnice między programem naprawczym a postępowaniem naprawczo-rozwojowym z pierwotnego projektu ustawy?

Pierwotny projekt ustawy o modernizacji i poprawie efektywności szpitalnictwa (z 2021 r.) zakładał system kategoryzacji szpitali (A, B, C, D) i obligatoryjne postępowania naprawczo-rozwojowe prowadzone przez Agencję Rozwoju Szpitali (ARS). W ostatecznej wersji ustawy z 5 sierpnia 2025 r. ARS nie powstała, a obowiązki naprawcze zostały skoncentrowane wokół art. 59 i 59a–59c — w ramach istniejącej struktury (NFZ, wojewoda, podmiot tworzący, AOTMiT). Program naprawczy z art. 59 to dziś podstawowy instrument restrukturyzacji szpitali publicznych.

Czy można zlecić sporządzenie programu firmie zewnętrznej?

Formalnie tak, ale praktycznie odpowiedzialność pozostaje przy kierowniku SPZOZ — to on podpisuje program i to on odpowiada za wdrożenie. Doradca zewnętrzny może wykonać analizy i przygotować draft, ale finalna treść musi być zaakceptowana przez kierownika i powinna być wynegocjowana z radą społeczną oraz kluczowymi pracownikami. Programy „zlecone na zewnątrz” bez głębokiej współpracy z kadrą szpitala częściej zawodzą na etapie wdrożenia.

Co się dzieje, gdy NFZ wyda negatywne stanowisko?

Stanowisko NFZ nie jest wiążące w sensie zakazu zatwierdzenia programu. Kierownik SPZOZ może wprowadzić korekty albo wskazać w programie uzasadnienie nieuwzględnienia zastrzeżeń. Negatywne stanowisko NFZ trafia jednak do podmiotu tworzącego razem z programem i bardzo trudno politycznie podjąć uchwałę zatwierdzającą program z dwiema negatywnymi opiniami (NFZ i wojewody). W praktyce dyrekcja zwykle uzgadnia kierunki z OW NFZ jeszcze przed formalnym przekazaniem dokumentu — to obniża ryzyko negatywnego stanowiska.

Jaka jest różnica między planem naprawczym a programem naprawczym szpitala?

To są synonimy w mowie potocznej, ale terminem ustawowym jest „program naprawczy” (art. 59 ustawy o działalności leczniczej). Każdy dokument urzędowy — opinia NFZ, stanowisko wojewody, uchwała organu tworzącego, analiza AOTMiT — używa terminu „program naprawczy”. W korespondencji wewnątrz placówki, w komunikacji z personelem i mediami można używać określenia „plan naprawczy”, ale w samym dokumencie i wszystkich załącznikach formalnych musi być „program naprawczy” — inaczej organ opiniujący zwróci dokument do poprawy.

Ile czasu szpital ma na opracowanie programu naprawczego?

7 miesięcy od dnia upływu terminu na sporządzenie rocznego sprawozdania finansowego. Dla typowego SPZOZ z rokiem kalendarzowym oznacza to: 31 marca to deadline sprawozdania finansowego, 31 października — deadline przekazania programu naprawczego do podmiotu tworzącego. Po odjęciu 14-dniowych terminów opiniujących dla NFZ i wojewody, realnie na pracę nad projektem zostaje ok. 6 miesięcy. Doświadczeni dyrektorzy nie czekają na zatwierdzone sprawozdanie — uruchamiają zespół diagnostyczny już w lutym, gdy widać kierunek wyniku.

Co się dzieje, jeśli SPZOZ nie złoży programu naprawczego w terminie?

Ustawa o działalności leczniczej nie przewiduje bezpośredniej sankcji finansowej dla kierownika SPZOZ za sam fakt niesporządzenia programu w terminie. Konsekwencje są jednak poważne: niepokrycie straty netto przez podmiot tworzący w trybie art. 59 ust. 2 może docelowo prowadzić do likwidacji SPZOZ albo zmiany formy organizacyjno-prawnej (np. komercjalizacji w spółkę kapitałową). Minister zdrowia może też zlecić AOTMiT analizę sytuacji podmiotu na podstawie art. 59c — co uruchamia zewnętrzny nadzór, którego dyrekcja zwykle chce uniknąć. W skrajnych sytuacjach skutkuje również odwołaniem kierownika SPZOZ przez podmiot tworzący.

Czy program naprawczy zwalnia szpital z obowiązków wobec pacjenta?

Nie. Program naprawczy jest dokumentem zarządczym dotyczącym sytuacji ekonomiczno-finansowej placówki — nie zwalnia z żadnych obowiązków wobec pacjenta wynikających z ustawy o prawach pacjenta, ustawy o jakości w opiece zdrowotnej ani z umowy z NFZ. Co więcej, programy naprawcze przewidujące oszczędności kolizyjne z prawami pacjenta (np. drastyczne ograniczenie liczby pielęgniarek na zmianę) napotykają silny opór wojewody na etapie opiniowania — bo wojewoda ocenia zgodność z mapą potrzeb zdrowotnych i standardami bezpieczeństwa.